推动经济加快回升 确保完成年度目标

由此，有的州就已存在对立法的违宪审查。

该规定对于一切公权力活动都具有指引功能，各项制度安排都必须以《宪法》的整体性价值为基本标准。因此，区域合作机制必须设计科学合理的考评与责任规则，对合作各方的行为与效果予以监督考核评价，形成考评结果，并以此作为判断合作各方及其负责人承担责任的依据。

此类机构可能是党政机关，也可能为事业单位。通过对地方和单位的奖惩，避免出现部分合作机制在主导的领导调任后便无疾而终的情况。采用松散型还是固定型的机构，其主要考量是结果主义的标准，即从实际运行效果上看，在合乎法治一般原则和框架的前提下，究竟何种形式的机构更有助于行政任务的达成。[9]实践中，精简机构可谓党和国家机构改革长期以来的主旋律。在近年来的脱贫攻坚和乡村振兴实绩考核中，各省级地方均引入第三方评估机制，由高校、研究机构等外部单位作为评估方开展客观评价，尤其是要求第三方机构必须独立调查走访，并提交具体问题的清单。

这在行政效率、实际效果等方面都会有显著损耗。一是鼓励、支持和引导地方开展常态化合作。[6]例如陈端洪认为，制宪权显现的时刻，也就是制宪代表出场的时刻……在常规政治下，制宪权退隐，宪定权发挥作用。

Lochner vs. New York, 198 U. S.45, 75(1905).参见田雷：《短意见的长历史——重读霍姆斯大法官在洛克纳诉纽约州案中的反对意见》，载《师大法学》(2017年第2辑)，法律出版社2018年版，第388—403页。Reva Siegel, The Jurisgenerative Role of Social Movements in U. S. Constitutional Law [ for publication with the papers of the Seminario en Latino América de Teoria Constitucional y Politica (SELA), June 10-12, 2004, Oaxaca, México ]。这种形态的逻辑是：劳动创造人民，人民创制宪法。归根结底，第三种形态下的劳动具有制宪权的意义，却与宪法解释关联甚小。

例如，从保护生计价值出发，有必要制定《劳动基准法》。新政时期的释宪是第三次宪法革命，宪法与劳动握手的成果是一系列支持新政劳动立法的判决：西滨旅店诉帕里什案、[16]国家劳动关系委员会诉琼斯和劳林钢铁公司案[17]等。

第三，平等价值存在混乱，各种含义的平等经常遭到混淆，为平等而扶助弱者的努力还有待加强。[13]霍姆斯大法官曾说：第14修正案并不实施赫伯特·斯宾塞先生的《社会静力学》。我国的释宪及合宪性审查机制尚在建设中，而运用立法(包括行政立法)行宪则行之有年。无论怎样定义劳动，劳动都是绝大部分社会成员生计的主要来源，所以劳动制度是实现生计价值的主要支撑。

这两个身份都受到宪法的保护，而条文上的连续性也表明了两个身份之间的密切关联。[9]管理上的经济民主在罗斯福新政时期建立起来，并且通过了宪法审查的考验，主要体现在劳资之间通过集体谈判(相当于制宪)达成协议(相当于宪法)，通过企业管理(相当于行政)、仲裁(相当于司法)和局部的规则制定(相当于立法)来实施协议，从而达成企业内的劳资共治(相当于宪治)四、考评与责任规则 《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出要建立区域协调发展的多种评估或者评价机制。为此，可以通过聘用第三方人员、设置公益性岗位以及从其他党政机关借调人员等方式保障合作机构开展一般事务性工作，此类人员应由国家财政提供经费保障，同样属于公职人员。

2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责。这意味着，一个机构必须具有其他机构无法替代的事权，且该机构能够良好负责。

由此可见，议事协调机构只是松散的承担信息沟通、事务协商等工作，具体工作必须依托固有的行政机构，其所依托机构的地位与权威，基本上决定了议事协调的效果和执行力。因此，考评应当突出效能目标，重点考察各个党政机关运行的成本及其取得收益之间的对比关系。

并非固定机构就一定有助于行政任务的实施，只是部分有助于行政任务也不符合精简统一原则。例如，黄河流域生态保护和高质量发展协作区联席会议自1988年开始持续举行，2020年举行了第三十一次联席会议，由水利部黄河水利委员会以及陕西、山西、内蒙古、山东、河南、四川、甘肃、青海、宁夏、新疆等省区政府和新疆生产建设兵团共同参与。设立固定机构必须慎重。[7]就此，本文将坚持实践导向，从党政机关的立场和观点出发，考量影响区域合作机制的内部因素及其引导和规范，目的是规范参与各方的合作关系，促使合作机制有效运行。关中平原城市群区域合作办公室之所以设在西安，并以西安市发改委为依托机关，其关键原因就在于西安属于副省级城市、国家中心城市，并且被《关中平原城市群发展规划》确认为关中平原城市群的核心和中心。实质上，行政执法权下移不是裁量性的职权行使，而是行政执法权的重新配置。

基于我国的地方组织法律制度，上级政府工作部门与下级政府之间不具有领导关系，不能直接对下级政府作出命令。区域协调发展不能仅依靠上级的耳提面命，更要形成合作各方的内在驱动力。

显然，区域合作机制应当具备内部视角，其目标是观察和设计影响合作各方真实内在意思的规则，并促使各方以妥当的方式采取行动。以适当的专职工作人员为基础，区域合作机构可以采用人员交叉任职方式。

[21]对于地方政府间缔结行政协议的行为，有学者认为：我国现行宪法和法律对地方缔约权缺乏明确的授权，我国区域法律治理也没有直接的宪法和法律依据。三是责的层面，即考评与责任规则。

党政机关的内部规则影响其对外开展的治理活动，良好完备的内部规则有助于激励相关地方、部门和人员积极主动地开展工作，反之亦然。在编制及财物等约束条件下，地方自设合作机构的工作人员往往不能全部获得编制内的身份。[15]刘权：《党政机关合署办公的反思与完善》，载《行政法学研究》2018年第5期。《中国共产党机构编制工作条例》第3条第4项规定，机构编制工作必须坚持机构编制瘦身与健身相结合的原则：适应经济社会发展变化和财政保障能力，管住管好用活机构编制，严控总量、统筹使用，科学增减，不断提升机构编制资源使用效益。

地方能够获得哪些具体的合作权力，最终取决于作为各级地方共同上级的中央。区域协调发展战略的实绩考核可以参考引入此种方式。

为提升合作的效力，内部规则应当以某种形式得以体系化的呈现。协调发展的地方有的地理相连，如京津冀、长三角、粤港澳、长江经济带。

[6]行政法中内部法的目的在于为使行政公正地、高效地、合理地被执行而组织行政内部的机构，制定其运营所必要的内部手续，并整备手段。按照上级要求的启动，实际上是履行对上级负责的科层制要求，其工作对象、合作方式、实际成效等都由上级判断。

编制问题具有极高的严肃性和利益关注度，可以说编制就是法律。责任规则的意义在于激励和鞭策。合作各方可以自设机构或者联合设立机构，要重视各方负责人的关键角色，并且为合作机构配备适当的工作人员。尽管在一般意义上，省级内部的地方间合作无需报经中央同意，但是基于对中央集中统一领导的尊重和维护，中央明确各级地方概括性的协调发展合作权是有必要的。

同时，基于发展行为的探索性和创新性，问责时要注意三个区分开来，[34]尤其是《中国共产党问责条例》第17条第1项规定的在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误，尚无明确限制的探索性试验中的失误，为推动发展的无意过失，可以不予问责或者免予问责。协调发展与之不同，协调发展的工作水平不宜作为强制性规定，因为经济社会的发展程度难以用固定的数字来衡量。

一方未能履行合作协议、备忘录、共识宣言等约定而又没有合理事由的，其应承担不利的法律后果。上级机关可以通过授权文件或者单独的命令、指示，要求合作各方开展具体的合作工作。

考评结果应当及时合理地运用。（二）人员规则 为政之要，惟在得人，区域合作机制的核心要素在于人。